CLIPPING

FGEDUC e FG-FIES: estratagemas tentam autolimitar responsabilidade em atos ilícitos

02/02/2018 12:42

O FIES é um fundo contábil que sustenta um programa de governo inclusivo e que tem por objeto a ampliação do ensino superior, principalmente aos alunos de baixa renda. Criado pela MP n.º 1.827/1999 e conhecido à época como “crédito estudantil” foi alterado pela Lei n.º 10.260/2001 e atualmente denominado FIES. Ele tem por objetivo viabilizar o alcance da “meta 12” do PNE referente à elevação da taxa bruta de matrícula na Educação Superior para 50% e a taxa líquida para 33% da população entre 18 e 24 anos.

É notória a expansão do FIES entre os anos de 2009 a 2014 com a elevação dos contratos anualmente firmados de 32.654 para 732.593, o que equivale a um aumento de “2.150%”. A dotação orçamentária subiu de R$ 1,02 bilhão para R$ 12,3 bilhões. O número de alunos inscritos no programa teve um incremento de 185.197 para 1.863.176, o que equivale a um aumento de aproximadamente “900%”.Todavia, em 2015 e ao contrário da média história, houve o “movimento de retração” com a redução orçamentária e a diminuição de vagas, ano a ano. Segundo o TCU, mesmo com a expansão ocorrida anteriormente, seu impacto no cumprimento da meta 12 foi baixa e a justificativa disso decorre principalmente da particular situação de estudantes que já estavam no ensino superior e migraram para o financiamento público e nesse sentido é destacado o ano de 2014 em que mesmo tendo sido contratados 732.000 novos financiamentos FIES houve o aumento de apenas 290.000 matrículas na rede privada e comunitária de ensino superior. 

As condições de financiamento, principalmente no ano de 2014, foram “abrandadas”, sendo possível citar como exemplos a redução dos juros de 9% ao ano e que passou a variar entre 3,5% a 6,5% ao ano, ou a amortização que chegou a até três vezes a duração do curso e ainda o período de carência que passou de seis para dezoito meses. Surpreendentemente, a partir de 2015, o FIES toma uma posição inversa, redefine áreas prioritárias como engenharias, licenciaturas e saúde, eleva a taxa de juros, reduz o prazo de amortização, cria um novo modelo de coparticipação dos beneficiários, entre outras inovações. Destaca-se que no desenvolvimento dessa política estiveram envolvidos a um só tempo: MEC/FNDE, MF, MP, STN, CEF e o BB. 

Expostos esses dados iniciais, é possível questionar: o Poder Público falhou na gestão do FIES, gerando o desequilíbrio econômico dele? Sobre o tema, a Secretaria do Tesouro Nacional produziu interessante artigo denominado Financiamento Estudantil: Insights sobre as condições de financiamento e os riscos fiscais. Dele vale a pena a menção ao exemplo hipotético elaborado em razão dos ínfimos juros aplicados:

“Para se ter ideia do tamanho relativo da taxa de juros do FIES, vigentes até então, suponha que um indivíduo decida cursar o ensino superior com financiamento público. Tomando como valor da mensalidade um ticket médio de R$ 843,20 e quatro anos para a conclusão do curso, após o período de carência, ele teria uma dívida de R$ 44.572,43 e uma prestação de R$ 352,79 para pagar ao longo de 13 anos.

Se o mesmo indivíduo tivesse condições de pagar a mensalidade, mas preferisse pegar o empréstimo do FIES e depositar o valor numa aplicação com rendimento próximo à taxa SELIC (por exemplo, 10% a.a.), ele estaria numa posição bem confortável: no início do período de amortização, o montante aplicado no investimento estaria em R$ 56.617,06, valor tão alto que permitiria sacar o valor da prestação do FIES todos os meses e, ainda assim, o valor investido continuaria crescendo.”


Por solicitação do Congresso Nacional, o TCU emitiu o Relatório de Auditoria referente ao processo n.º 011.884/2016-9, analisando as referidas ações tomadas pelas diversas pessoas e órgãos do Poder Público e declarou que houve uma “significativa subestimação” das dotações orçamentárias do programa:

A operacionalização do Fies envolve dispêndios diretos de três naturezas: (i) pagamento das mensalidades estudantis; (ii) pagamento às instituições financeiras que administram as carteiras de financiamentos (BB S/A e CEF); (iii) aportes a serem feitos ao Fundo de Garantia de Operações de Crédito Educativo - Fgeduc. As rubricas destinadas a suportar tais dispêndios devem constar do Orçamento Geral da União (OGU).

Do ponto de vista orçamentário, é incontroverso que as dotações do Fies vinham sendo significativamente subestimadas na elaboração das propostas orçamentárias enviadas ao Congresso Nacional. O quadro a seguir, relacionado às verbas para pagamento das mensalidades, demonstra o fato. Destaco que os valores consignados nos respectivos projetos de lei não foram reduzidos pelo Congresso Nacional:

 
 

Nos anos de maior expansão do Fies, 2013 e 2014, os valores constantes das propostas orçamentárias remetidas pelo Poder Executivo equivaleram a menos de um quarto do valor que seria necessário para cobertura das despesas com as mensalidades dos estudantes, chegando, em 2014, a quase um décimo do que se impunha como necessário.

A contumácia no procedimento demonstra a existência de omissões intencionais, não advindas de erros escusáveis, com a deliberada intenção do Governo Federal de apresentar projetos de lei orçamentária que caracterizavam peças de ficção no que se refere ao Fies.


Sequer se poderia falar de dificuldades extraordinárias na previsão orçamentária nessa área, como bem retrata o documento de auditoria:

Nessa seara, não há que se falar na existência de imprevisibilidade quanto à necessidade de quitação das mensalidades de alunos beneficiários do Fies. A realização da estimativa orçamentária é, na verdade, bastante simples, bastando que se tomem como base os dispêndios efetuados no ano anterior e a eles se acresça a projeção de aumento do número de matrículas pretendidas pelo programa, multiplicado pelo valor médio das mensalidades. Lembre-se de que, ao término de cada semestre letivo, o MEC é sabedor do estoque de contratos em utilização. Não existe qualquer fator de imprevisibilidade que justifique a utilização de créditos extraordinários. No entanto, o comportamento das dotações iniciais consignadas ao Fies para pagamento das mensalidades estudantis foi completamente dissociado da evolução do número dos contratos de financiamento.

É ressaltado que em todos os anos de expansão do FIES, as dotações orçamentárias iniciais foram inferiores às finais dos anos anteriores, como revela o gráfico abaixo:

 

A Nota Técnica de Adequação Orçamentária e Financeira destinada a analisar a adequação orçamentária e financeira da Medida Provisória 642/2014, da Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle do Senado Federal, já assinalava:
“(...) a consulta também relevou o enorme descompasso entre o valor constante na proposta orçamentária para 2014 e a alegada necessidade de recursos para suportar a demanda por concessão de financiamentos estudantis ao longo do presente exercício financeiro. São R$ 1,5 bilhão na proposta e mais R$ 4,9 bilhões no crédito.

 
Há uma constatação evidente realizada pela Corte de Contas, a inadvertida expansão do FIES criou um desequilíbrio atuarial e esse será mais forte em caso de redução do programa, pois haverá redução dos pagamentos mensais, sem reflexos imediatos na carteira.

A diferença entre os valores devidos às instituições financeiras e os valores arrecadados das IES para seu custeio será maior, na medida em que haja redução significativa dos financiamentos. Um menor número de financiamentos ativos implica imediata redução dos pagamentos mensais (base de cálculo para retenção dos valores das mantenedoras), sem reflexo imediato na carteira (a ausência de novos financiamentos fará com que a carteira não venha a crescer, mas não implicará sua imediata redução). Essa tendência de restrição a novos financiamentos já vem ocorrendo desde o ano de 2015, conforme descrevi.

Diante desse cenário, seria possível pensar que a União estaria a se preocupar com uma solução à celeuma, pois ao gerar despesas sem créditos orçamentários suficientes à elas, teria violado a vedação do art. 167, II, da Carta Magna, e não seria exagero então falar-se em “irresponsabilidade fiscal”. O Poder Público, uma vez responsável e gestor dessa política, teria incorrido, nessa hipótese, em “atos ilícitos”. E mais, tratando-se de atos ilícitos, a responsabilidade pelos prejuízos causados não dependeria de culpa ou tampouco poderia ser reduzida ou autolimitada por estrategemas legais, pois tais leis seriam incompatíveis com o art. 37, §6º, da norma constitucional.

Constituição da República

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
(...)
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
(...)
Art. 167. São vedados:
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;

Assim, diante do cenário acima descrito e dos dados incontroversos que ele revela, é de se perguntar: quais os papéis atribuídos ao FGEDUC e ao FG-FIES criados, respectivamente, pelas Leis n.º 12.087/2009 e Lei n.º 13.530/2017? Certamente, a função deles não foi equilibrar atuarialmente o programa ou assegurar sua continuidade, pois a União tomou justamente as duas atitudes que o TCU condenou, notadamente reduzir a amplitude do FIES no curto prazo e também estabelecer garantias inservíveis ao controle da operação.

Além dos efeitos deletérios sobre o equilíbrio orçamentário, a vertiginosa expansão do Fies ocorreu de forma temerária quanto à apresentação de garantias para financiamento. Como comentado neste voto, originalmente, os financiamentos do Fies eram concedidos aos estudantes sob a condição de que fosse apresentado fiador. Em 2011, foi criado o Fundo de Garantia de Operações de Crédito Educativo (Fgeduc), de natureza privada e patrimônio próprio, com o objetivo de garantir parte do risco em operações de crédito educativo. No primeiro momento, o Fgeduc foi utilizado para facilitar a obtenção de financiamento por parte de estudantes com renda familiar mensal bruta per capita de até 1,5 salário mínimo e que enfrentavam dificuldades para a apresentação de fiadores. Em 2014, novas regras vigoraram para o Fgeduc, e todos os alunos passaram a contar com o Fundo Garantidor, sem necessidade de oferecimento de fiador.

Nos termos de seu Estatuto, o valor máximo a ser garantido pelo Fgeduc (“Alavancagem”) é de dez vezes o valor de seu patrimônio líquido. Em setembro de 2011, esse valor máximo foi ultrapassado em 28%, e, a partir de então, o excesso sobre o limite ocorreu em todos os meses até dezembro de 2014, chegando a disparatados 1.019% em fevereiro daquele ano, como demonstra o gráfico a seguir:

 

(...)

O Banco do Brasil S/A, na condição de administrador do Fundo, informou, no Relatório de Administração do Fgeduc dos exercícios de 2011, 2012, 2013 e 2014, elaborado em 2015:
“Com a estruturação e processamento das informações recebidas do FNDE, constatado o desenquadramento do Fundo em relação à margem de alavancagem, este Administrador oficiou os órgãos responsáveis, dando conta da situação financeira do Fundo e solicitando providências necessárias à realização de aportes complementares. Com o prosseguimento das contratações de operações do FIES com garantia do FGEDUC e a não efetivação de aportes de recursos para reforçar o patrimônio do Fundo, novas ações de comunicação e interação com vistas ao equacionamento do patrimônio do Fundo foram implementadas.” (grifo nosso).

Em dezembro de 2014, seria necessário o aporte de R$ 1,1 bilhão para enquadramento do Fgeduc nos limites máximos de alavancagem permitidos por seu Estatuto.


Sequer os aportes de recursos públicos ao FGEDUC até o ano de 2016 tinham sido feitos corretamente, como aponta o parágrafo 72, do relatório em análise. E o tamanho do déficit não para de aumentar, pois os recursos necessários apenas para manter o programa em operação no período 2015-2020 foram estimados em 55,4 bilhões de reais:

O risco da inadimplência impossibilita a criação de círculo virtuoso em que o produto da amortização dos financiamentos concedidos pudesse vir a se tornar, no futuro, importante fonte de receita do Fies, com a consequente redução da dependência dos aportes orçamentários via OGU destinados aos pagamentos às instituições privadas. No período 2010-2015, foram pagos às instituições de ensino aproximadamente R$ 37 bilhões, ao passo que as receitas com amortizações e juros ficaram próximas de R$ 1,1 bilhão. Estima-se que, apenas para que sejam mantidos os financiamentos estudantis já assinados até dezembro de 2015, serão necessários R$ 55,4 bilhões até 2020, como detalhado na tabela abaixo:



Ao risco de inadimplência soma-se a corrosão dos ativos do fundo, ocasionada pela concessão de financiamentos, com amplo prazo de amortização, a taxas de juros reais negativas. Nesse cenário, ainda que os financiamentos sejam amortizados ao tempo certo, em termos reais, o retorno será significativamente inferior ao montante concedido.

Ao que tudo indica e respondendo ao questionamento anterior, tais fundos garantidores aparentemente servem a apenas um fim, “reduzir artificialmente a responsabilidade da União e de mais operadores do FIES”, limitando-a ao total de aportes dos fundos garantidores previstos em lei e que atualmente totalizariam, por previsão legal, 7 bilhões de reais e, conjuntamente, transferir todos os riscos econômicos restantes prioritariamente às Universidades, aos Centros Universitários e às Faculdades que aderiram ao programa. Essa transferência de riscos ocorre de modo unilateral, sem respeito ao equilíbrio econômico-financeiro dos contratos firmados entre as IES e a União, por causa de uma gestão aparentemente temerária, sem transparência e sem a participação dos demais envolvidos nas decisões administrativas correlatas.

Essa breve análise tem o objetivo em convidar as Instituições de Ensino Superior a refletir: é constitucional a Administração Pública Federal limitar sua responsabilidade por atos ilícitos cometidos na gestão de um programa público utilizando fundos garantidores irrisórios em relação à dívida total e transferindo essa responsabilidade às IES comunitárias e particulares?

Se a sua resposta for “negativa”, há muito que ser feito e pouco tempo para fazê-lo.


Dyogo Patriota
Assessor Jurídico da ABRUC

Veja também

Seguridade aprova proposta que fixa jornada do psicólogo em 30 horas semanais

17/08/2018 16:14

CAPES ajusta processos de entrada e permanência de programas de pós-graduação

17/08/2018 15:27

PROUNI: Inscrições a bolsas remanescentes abrem na próxima segunda, 20

17/08/2018 15:24

INSCREVA-SE PARA RECEBER NOVIDADES

Artigos, notícias e informativos sobre legislação da área da educação



CONTATO

SEPN 516 Norte, Bloco D, Lote 9,

Edifício Via Universitas, 4° andar

CEP 70.770-524 - Brasília - DF

Entrada pela via W2

(61) 3349.3300

(61) 3347.4951

(61) 3030.2200

(61) 9.9370.3311

abruc@abruc.org.br

REDES SOCIAIS

COPYRIGHT © 2018 ABRUC. A ABRUC não é responsável pelo conteúdo de sites externos.